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公共政策決策的問題:順便發牢騷

話說本格本來是以我家小朋友跟書籍為主的,最近不務正業跑去聊公共議題,結果人變多了……

好吧!那我再多提一點好了。

我想先說明一下政府的決策機制,基本上,這個「機制」的運作模式我是認同的,只是這個機制運轉時所依據的「價值判斷」我覺得有待商確,這兩點應該要分開判斷,我想比較不會在討論時偏移焦點。

就先舉我自己當例子好了。

當初調職回鄉非常順利,我高興的很,後來才知道因為我這個缺「沒人想要」,因為背了一棟活動中心工程。

活動中心有問題嗎?其實也沒有,本身沒有,但規劃有問題。

社區活動中心是給當地社區發展協會使用的(里集會所則是給里辦公室使用的,一個是社政單位在管,一個是民政單位在管),所以,如果當地沒有社區發展協會或社區發展協會「很爛」的時候,蓋活動中心除了養蚊子之外,能幹麻?

我接的這棟活動中心就是這樣,一開始就知道前景不妙,但「因為議長就住在對面」,所以非蓋不可。

所以啦!如果這棟活動中心有所謂「公開審議」的話會怎樣?反正當地居民一定會一面倒的對議長歌功頌德,「學者專家」一定會認為在當地組織健全以前沒必樣浪費錢,我自己當然是「能不蓋最好」囉!

但最後還是會蓋。

先說,過程完全合法,就是會皺眉頭,但合法,嘿嘿!合法蚊子館,想罵人嗎?我也想,但各位知道罵下去誰會很慘……是我。

議長不是行政人員不會被罵,長官不是承辦人員所以罵不到他,我才是變成要為蚊子館負責的人,因為我「規劃不週」、「推廣不力」。

就我所知有不少公務員(尤其是年輕菜鳥)就是這樣「兩大過免職」的。

還好我那棟我外包給農會托兒所使用了,雖然跟原先使用目的不一樣,但至少不是蚊子館、議長面子也有了(還有選票)、議會也通過預算給議長面子、市長人情也給了、社區反正本來就很爛,我則是下禮拜要去工程會報告為何會有這種奇怪的狀況,而審計室也在查為何變更使用目的……沒事就好,有事也只是我有事而已。

如果認真要規劃,一開始就不會蓋了啊!

這就是問題,整個流程都是對的,但「出發點」偏差了。

樂生後,還有個蘇花高。

說到花蓮,今年過年我跟太太回娘家,塞死,不是路上塞,市區也塞。

我說啊!如果有蘇花高,那市區不就更塞……

花蓮市就那樣一點大,車多討厭,房子蓋太多討厭,是風景受到喜歡。

也許砂石場不喜歡啦!所以說,蘇花高到底是站在誰的立場興建的?是否工商業優先?

這也是所謂「公開審議」有問題的地方。

因為既然提出「蘇花高」了,表示政府早有「既定立場」,先別說這樣不對,我在市府若要提議案,一定要「先有既定目標」,不然會被罵「沒頭沒腦」,更常見的是,「上級指定目標」(像我蓋的活動中心),屬下非得生出一個配合用的規劃不可,如果評估是不行……那就再評估。

換句話說,在蘇花高之前,一定先有一個「振興工商」的思維存在,然後才會跑出蘇花高(超大建設比較不可能單純是做面子,比較不擔心是別有用心,但地方這種狀況可是非常嚴重)。

如果背後思維是「拼觀光」(不是口號而已),那蘇花高根本不會出現,也沒有什麼公開審議的事情了。

蘇花高如果有公聽會或環評,表示「我就是想蓋」,內部評估早做完了,什麼對觀光有益之類的理由只是用來說服大眾用的理由,「蓋」本是敲定的事情。

還好,沒有正式動工,我們想要「平反」還有機會。

我必須說,蘇花高就算蓋了,也是有民眾會得到好處的,這一點決不能否認,政策就是這樣,反正一定有人會拿多一點,有人拿少一點,有人甚至還會損失。

就看我們認為誰吃虧我們不會「可憐他」,講白一點,我可憐花蓮景觀破壞卻不可憐砂石場營運困難,砂石場倒了算了。

蘇花高有什麼利弊?

首先,興建過程對國內相關產業有好處,對應的股民有好處。──賺現金

蓋完了呢?人民與貨物往來加速,節省時間與油耗(對於交通使用量大的工商業者更有好處)──賺現金,有助於縮短城鄉差距,花蓮會變「比較繁榮」。──賺現金、增加稅收

壞處呢?興建過程對沿線生態景觀的破壞(永久性),興建後沿線村落落寞(人口更加外流,都市化加劇,鄉鎮稅收減少,但都市稅收增加)。

觀光資源變得端點化,太魯閣人會變多(人太多旅遊品質下降,現在逢年過節就很糟了,也後更糟,最後造成反效果),其他地方人會變少──太魯閣賺現金,其他地方損失現金。

交通方便,人口外流加劇,高齡化加劇──損失稅收(有人要遷進去嗎?)。

物流變方便,產品獨特性消失,產品競爭力降低──損失現金。

污染性工業進佇,增加稅收,但觀光農業資源損害,損失現金。

花蓮「台北市郊化」,與都市相對比的優勢消失,變成永遠爬不上去的偽.
都市,而不是觀光軸向的農業城──喪失尊嚴。

……

要比其實還有很多,有些甚至是互相矛盾,誰會勝出還不知道,而一時間也整理不清楚,哪位學者專家有興趣再去做這種勞苦工作。

以本市(嘉義市)為例,小的可以,又沒有觀光、農業、工業資源,比什麼都輸人家,就老人最多。

好,就這樣,前市長開始,嘉義市就往「老人城」發展,努力發展老人照顧產業,反正想退休來這裡就對了──我要賺老人錢。

如果嘉義真能變成「退休後最想住的城市」,那不就「比台北要好」了。

如果發展思維只放在「向台北看齊」,那絕對是永無翻身之日,人家台北有台北的狀況,花蓮幹麻跟人家一樣。

同樣向錢看,台北賺商業的錢比較簡單,花蓮賺觀光農業的錢比較簡單,就是這樣,如果花蓮想「以工商維生」,這樣說好了,高速公路蓋三條條件還是比西部差。

如果想「靠太魯閣擊敗101」,那如果泥巴路最有助於維持景觀,就泥巴路吧!

講的有點亂,因為沒整理,總之,如果公共工程的思維是站在發展工商那一面,就會有蘇花高,改天還會有花東高。站在自然那一面,就不會有蘇花高,而是強化現有交通,避免進一步破壞,甚至想辦法復原以往的破壞。

現在蘇花高提出來了,表示「政府就是這樣想」,這很糟糕,因為「內部已經定案了」,不過還沒蓋,還有扭轉的可能。

但這也是制度建立的重要性,如果今天主事者是個「環保獨大」的人,不能說不會出現那種不顧民生疾苦只顧環保的建設來。

想想讓一些極端的環保主義者決策「發展花蓮」課題時,是否會出現「強烈保護環境資源造成除了觀光農業業者之外其他人民全部出走」的極端結果。(至少如果是讓我獨斷決策我會說把墾丁淨空──如果我是皇帝……)

如何讓一個建設的形成過程有其他價值的呈現是很重要的,「發展花蓮」的課題一定是出現在蘇花高之前,而為何發展花蓮會變蘇花高而不是其他結論?工商的聲音是不是比觀光農業更強勢?

至於公開審議……要公開到多公開,這次樂生案沒「公開」過嗎?只是大家沒關心而已,總不能每件案子都在電視廣告說「下週要公開審議,請登記發言」才叫公開吧!

所以某方面來說,政府決策「決定了再跟你講」是正常的(不然會變成政府老在放汽球),所以要緊的是你這個決定是怎麼做的?

如果決策單位在「考量階段」,就納入不同聲音(我必須承認很難,除了學者專家,公會跟商業同業公會這類有捐款有選票的聲音常常更強勢),或者「適當排除某種強勢聲音」的機制,那不是很好?

怎麼做到這一點,我承認我還沒想過太多,如果我想得出來我就不會不午睡在這裡發牢騷了……

真的只是發牢騷而已……想到下禮拜要被叫去問話就不爽……還訂不到位置勒!選清明節前一天是什麼意思?

留言

  1. 匿名28/3/07

    ******
    議長不是行政人員不會被罵,長官不是承辦人員所以罵不到他,我才是變成要為蚊子館負責的人,因為我「規劃不週」、「推廣不力」。
    ******

    嗚呼,所謂「字字血淚」耶。

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  2. 這種結構性問題是最無奈的啊!

    回覆刪除
  3. 匿名23/4/07

    看來毛毛牙感觸良多啊~XD


    話說回來, 要怎樣才能讓抗爭層級從單一事件變成要求體制改革呢?

    回覆刪除
  4. 這篇還有人看啊!

    而且有人節錄翻譯成英文的,真是感動。

    前幾天阿扁說蘇花高一定要蓋……看吧!蘇花高這玩意一定是先說要蓋,所以才會有環評的,所以環評是用來背書的,想要環評推翻……那換批委員重評就好了。

    這就是體制問題。

    當然,問題沒有那樣單純,比方說,現在有哪個總統候選人敢說「絕對」不可以蓋蘇花高?

    一定沒有,但反過來,大家都敢說「絕對」不可以不蓋蘇花高,為何?

    這是民意的問題,不能完全說是政治人物的選擇,如果環保有票,那他們就會重環保。

    可能嗎?慢慢等吧!等環島高速公路蓋兩條之後,也許民眾才會覺悟,但地球能等嗎?

    所以,當我看見樂生抗爭時,我就有一種「你們在搞什麼」的感觸。

    抗爭除了要平反不義之外,還要能預防不義才行。

    樂生抗爭的初期,就只停在討公道,保留90這種論述,直到後來才出現公開審議的講法(樂生園區雖早就提出,但並沒有成為廣泛討論的議題,失去效力,簡單說,樂生園區也沒有公開審議)。

    但公開審議本身盲點很大,就像蘇花高,人家都說要蓋了,那公開審議也只是做做樣子,或者進行局部修正,但大方向不會變。

    所以,「針對蘇花高的公開審議」,是建立在「我要蓋蘇花高」的前提上的,所以並不存在「要不要蓋」的問題,只有「要怎麼蓋」的問題。

    問題來了,首長選舉時,人民要求一個願景,所以如果一個候選人的政見是「關於花蓮的開發,我會再當選後召開會議研究商討」,另一個則是「蘇花高完工,花蓮賺大錢」,在一個則說「永續花蓮,我們繼續種田吧!」你會選誰?

    別說人家口號取勝,前一位看來就是在推卸責任,太混了。

    後一位則太白目了,畢竟人民價值就是「像台北那樣最好」。

    那你要怪誰?怪政治人物?太冤枉了,畢竟那些支票是相當比例人民認同的啊!

    所以說,制度才是根本,說實在的,類似環保這種議題,公開審議這種「民粹」做法是最無聊的,兩造都可以輕易找人出來亂啊!

    所以說,政見是一回事,如何在制度上(不是政治上,很容易變陰謀論的)阻止不適當政見,也就是「讓行政機關與獨立單位有機會阻止不恰當的民意決定」。

    聽起來很獨裁對吧!但統治行為本身就涉及大量的精英領導模式,說什麼人人平等,要公開審議,別傻了,如果人民決議「減稅18%,人人領18%」,難道你要照做?

    這是有區分的,有些東西無涉專家意見,或者說本身爭議性太大,沒人擔這個責任的,就適合公投,比方說憲法公投、國旗圖案公投這種,區域性則比方說市花公投這種。

    但有些東西就絕不適合,比方說「花蓮要如何發展?」這種題目,你投給我看看?連選項都寫不出來。

    若是「要不要蓋蘇花高?」這種題目,則根本是預設立場(蘇花高這個名詞本身就是預設立場才會出現的)。

    這時候,政策機制就很重要,如果有人因為蘇花高議題獲得認同而當選,制度上就要有一種「你當選也許是因為其他議題,不見得是蘇花高」的體認,而允許行政機關針對競選支票進行檢驗,也許讓獨立單位進行,並且擁有否決的權利。

    當然,我不敢說不會有政治力量介入評估過程(應該說保證會有……),但至少現行制度根本沒有這種設計,換句話說,當選者可以以「民意」為武器,完全不顧其他因素。

    現行制度雖有環評之類設計,但組織上太弱,根本只是一個「備詢」的腳色,沒有否決權力(理論上有,但經濟部跟交通部可以隨時翻案,環保署只能被動接案)。

    樂生也是這種狀況,文建會的意見根本沒什麼決定性,而且還要預防跟行政院立場不一致,完全淪為橡皮圖章。

    這是很悲哀的,就樂生當例子,是「我捷運就是要這樣蓋」,然後文建會才在事後「不然你給點面子,留90好不好」,因為捷運局就是要這樣蓋,問文建會祇是做個樣子而已。

    如果官方立場做個修改,不是「我就是要這樣蓋」,而是「我要蓋捷運」,那就完全不同了。

    「我就是要這樣蓋」,捷運局、經濟部、交通部是很大牌的。

    「我要蓋捷運」則中性一點,捷運局要去「拜託」人家同意他的規劃,而文建會的意見則大很多,如果捷運的規劃無助於文化發展,他是可以介入要求變更的。

    也許有人會覺得這有差嗎?我要說,差很多。

    台灣政府結構裡,部會分大小是大家都知道的事情,簡單說,如果有經濟部長被調去當環保署長,大家會說他被「降職」,反之叫「升官」,這就是現狀。

    如果制度不能塑造一個大家平起平坐的條件,想靠組織文化……這是導因為果,根本不可能。

    好吧!講一堆不相干的,其實遊俠問的問題我都沒回答(我真是神經病)……

    關於遊俠的問題,我的看法是「永遠不要浪費時間在抗議單一事件上面」,體制改革有大有小,像我最近被人家亂得要死,就是肇因於人團法法條上的一個小漏洞。

    但對方就是不討論這個,只用她的私事(單一事件)在亂,搞得大家都討厭她(我整個早上都耗在這件事情上面)。

    比方說近年來一堆基地台抗爭,鬧得好像很嚴重,但這全是各案,而前一陣子統計過,九成多的基地台抗議事件是無效的,因為制度保障合法基地台。

    如果,只是「如果」,絕不鼓勵,如果有人把基地台設置標準當成抗爭標地,想想會變怎樣?去年全國基地台抗爭有一千多件,如果全跑去交通部抗爭基地台設置標準會怎樣?因為他們依現行法規,對他們討厭的基地台一點辦法也沒有啊!

    順便想想看,如果基地台也要公開審議,那永遠不會有基地台了。

    制度才是政策防呆最佳防線,所以政治人物絕不會主動修改有利他們做事的制度,要抗爭,針對制度有效且持久多了。

    我最近也未免太多話了……

    回覆刪除

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